Achtung: hier beginnt ein Experiment!

Die Erfahrungen mit der Erarbeitung der Räumlichen Entwicklungskonzepte im Walgau und ähnlichen Erfahrungen aus anderen Gemeinden, Regionen und Landesteilen führten bei der Landesraumplanung zu einem Prozess des Nachdenkens. Es zeigte sich nämlich, dass die Beteiligung der Bürger an solch komplexen Fragestellungen eher gering ist. Es beteiligen sich diejenigen, deren Grundstück von einer Planung betroffen ist, und diejenigen, sie aufgrund ihres persönlichen Engagements häufig an Workshops und öffentlichen Veranstaltungen mitarbeiten. Das ist nicht befriedigend.

So entstand das Projekt "Maßnahmen zur Stärkung der Beteiligungskultur in Raumplanungsfragen". Zusammen mit den Systempartnern von verschiedenen Beratungsbüros, mit Bürgermeistern und Regionalmanagerinnen wurde das Thema in zwei 'Beteiligungsateliers' diskutiert. Das Ergebnis ist ein Leitfaden, der im Entwurf vorliegt. Er soll nun im WalgauWiki mit allen am Prozess beteiligten und weiteren am Thema Interessierten überarbeitet werden. Wir freuen uns über jeden Beitrag.

Heiko Moosbrugger, Stefan Obkircher, Manfred Walser

Hier also nun der Leitfaden- Entwurf

Vorbemerkung

Im Idealfall führt eine gute Beteiligungskultur und –praxis zu besseren Lösungen in der Planungs-praxis. In Vorarlberg wird dies derzeit in verschiedenen Bereichen erprobt (BürgerInnenräte des Büros für Zukunftsfragen, Wahrnehmungsspaziergänge in der Raumplanung etc.). Für die Raumplanung wurde das Thema ‚Beteiligung‘ nun intensiviert und systematisch angegangen.

Der vorliegende Leitfaden ‚Beteiligungsprozesse in der Raumplanung‘ entstand auf der Grundlage von zwei Workshops (‚Beteiligungsateliers‘), die die Abt. Raumplanung der Landesverwaltung gemeinsam mit ihren Systempartnern im Jahr 2014 durchgeführt hat. Dabei ging es um folgende Fragen:

Wie muss ein Beteiligungsprozess gestaltet werden, der einen Mehrwert für alle Beteiligten erbringt und der die spezifischen Anforderungen raumplanerischer Fragestellungen berücksichtigt?
Wie kann generell die Beteiligungskultur in der räumlichen Entwicklung in Vorarlberg stärker verankert werden und welche gemeinsamen Lernprozesse kann man dazu in die Wege leiten?

Verschiedene Erfahrungen und Beobachtungen der letzten Jahre gaben Anlass, das Thema aufzu-greifen:

Intensive Planungsprozesse mit weitreichenden Folgen finden wenig Widerhall in der Bevölkerung, weil die Planungsthemen für viele zu abstrakt sind.

Es beteiligen sich immer nur dieselben Personen, die sich in derartigen Prozessen aufgrund ihrer hohen intrinsischen Motivation engagieren.

Darüber hinaus melden sich nur diejenigen zu Wort, die als Grundeigentümer oder Anlieger persönlich betroffen sind und die Planungen kritisieren.

Aufgrund dessen empfinden Gemeinden den Beteiligungsprozess oft nur als ‚lästige Pflicht‘, die in den Förderkriterien vorgeschrieben ist.

Deswegen ist es notwendig, den im Raumplanungsgesetz definierten Begriff der ‚angemessenen Beteiligung‘ mit Leben zu erfüllen. Dies soll mit dem vorliegenden Leitfaden geschehen, der in Zusammenarbeit mit Entscheidungsträgern und externen BeraterInnen erarbeitet wurde.

Über Beteiligungsprozesse in der Raumplanung

Warum Beteiligung in der Raumplanung

Nach Prof. Klaus Selle, dem Referenten des ersten Beteiligungsateliers, gibt es prinzipiell zwei Gründe, warum Beteiligungsprozesse durchgeführt werden: Beteiligung wird (1) als Beitrag zur Wiederherstellung von Vertrauen und damit zur Stärkung von Demokratie angesehen und (2) helfen Beteiligungsprozesse, Konflikte vermeiden (»Wer Bürgerinnen und Bürger als ‚Risiko‘ sieht und dem von Anfang an Rechnung trägt, betreibt das intelligentere Projektmanagement«).

Für die räumliche Planung ist eine kommunikative und Beteiligungs- orientierte Prozessgestaltung jedoch noch aus weiteren Gründen unerlässlich: Die Flächen, auf die sich unsere Planungen richten, sind keine leeren Flächen. Sie sind mehr oder weniger intensiv genutzt, sind Lebens- und Wirkraum von Menschen und Institutionen, haben eine Geschichte, sind mit Rechten belegt und Gegenstand verschiedener Interessen. Daher braucht es Erkundungen bei denjenigen, die den Raum kennen und nutzen. »Das Wissen der Bürger als Experten des Alltags für ihr Lebensumfeld, ihre detaillierte Ortskenntnis, ihre Kreativität oder ihre individuellen Interessen bilden ein großes Potenzial für die zukunftsfähige Gestaltung und Entwicklung von Städten und Regionen.«

Und ein weiterer Punkt kommt dazu: Kommunikation ist wesentlich, weil die räumliche Planung ‚bösartige Probleme‘ (wicked problems) zu bearbeiten hat. Solche Probleme sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nicht abschließend definiert sind, keine festgelegten Lösungswege kennen und sich die Lösungen in der Regel nicht in ‚richtig‘ und ‚falsch‘ unterscheiden lassen. ‚Wicked Problems‘ benötigen die Verständigung darüber, was das genaue Problem ist, welche konkrete Aufgabenstellung daraus abgeleitet werden sollten und welche Lösungen als ‚gute‘ oder ‚schlechte‘ Lösungswege charakterisiert werden können. All dies ist Gegenstand einer Abstimmung mit verschiedenen Beteiligten und Betroffenen im Planungsprozess. Deswegen ist Kommunikation in der räumlichen Planung heute ‚state of the art‘.

Besonderheiten der Beteiligung aus Sicht der Raumplanung

Bei raumplanerischen Fragestellungen geht es häufig um eine Gegenüberstellung von übergeordnetem Gemeinwohl und Einzelinteressen, denn die Raumplanung handelt in vielen Fällen mit öffentlichen Gütern.

Aber auch die Berücksichtigung von Anliegen der Bürger ist in der Raumplanung gesetzlich institutionalisiert. Nach §3 RPG soll eine Interessenabwägung stattfinden: „Bei der Raumplanung sind alle berührten Interessen (…) so gegeneinander abzuwägen, dass sie dem Gesamtwohl der Bevölkerung am besten entspricht. Die Planung ist unter möglichster Schonung des Privateigentums durchzuführen.“

Das spiegelt sich in der Zusammensetzung der Beteiligten wider. Es beteiligen sich an raumplanerischen Fragestellungen (a) vor allem diejenigen, die durch ein Planungsvorhaben persönlich betroffen sind (als Grundbesitzer, Anlieger, etc.), und (b) diejenigen, die sich aufgrund ihrer intrinsischen Motivation für das Gemeinwohl interessieren (die immer gleichen Verdächtigen, die in jeder Veranstaltung zu finden sind, weil sie sich gerne engagieren).

Bei der Beteiligung an räumlichen Planungsprozessen sind Besonderheiten zu beachten, die mit der Komplexität der Materie (verschiedene Blickwinkel) und dem abstrakten Thema (lange Zeithorizonte, Darstellbarkeit der Probleme) zusammenhängen.

Beteiligungsproblem 1: Wie wird raumbezogenes Wissen generiert?

Der Raum ist zwar einerseits durch seine physische Beschaffenheit charakterisiert, er ist aber darüber hinaus auch durch sog. ‚Place making- Prozesse‘ sozial konstruiert. Wenn verschiedene Akteure den gleichen Raum anschauen, nimmt jede/r auf den ersten Blick andere Raumattribute wahr: Die landwirtschaftliche Bodenqualität, die Biotopqualität und Artenvielfalt, die verkehrliche Erreichbarkeit, die Erholungseignung, die Bebauung in der Nachbarschaft usw. Diese Wahrnehmung ist von den persönlichen Interessen als Landwirt, Naturschützer, Wirtschaftsförderer oder Grundbesitzer geleitet. Das führt dazu, dass Bürger über dieselbe Fläche sprechen können und trotzdem aneinander vorbei reden. Denn mit den unterschiedlichen Sichtweisen sind auch unterschiedliche Antworten auf die Frage verbunden, wie denn die adäquate Nutzung des Raumes aussehen soll. Man kann sich die soziale Konstruktion eines Raumes ungefähr folgendermaßen vorstellen:

Beteiligungsproblem 2: Wie wird der Raum dargestellt und wahrgenommen?

Damit steht in engem Zusammenhang die Frage nach der Raumdarstellung und -wahrnehmung. Wie nehmen die zu Beteiligenden einen Raum wahr? Welche Hilfsmittel erhalten sie (denn viele Menschen können nicht auf Anhieb eine Karte lesen und verstehen…)? Wie werden die Raumwahrnehmungen der Beteiligten abgeholt und aufgezeichnet, wie werden sie verarbeitet (bildlich, narrativ, direkt vor Ort…)? Auch die Raumdarstellung spielt dabei eine wichtige Rolle (Kartographie und ihre Alternativen, wie z.B. mental maps, ‚Planning for Real‘ am 3D- Modell, Raumbegehungen). In diesem Bereich sind raumplanerische Themen eine große Herausforderungen an jeden Beteiligungsprozess.

Beteiligungsproblem 3: Welche Rolle spielt der Zeitfaktor in der Raumplanung?

Die Zieldiskussionen in der Raumplanung schwanken zwischen langfristigen Entwicklungskonzepten einerseits und kurzfristigen Nutzungsansprüchen andererseits. Aus Sicht des Planenden steht der langfristig gewünschte Zustand im Mittelpunkt – dieser Zustand sollte der ‘Treiber’ der räumlichen Entwicklung sein. Derartige Überlegungen sind aber schwierig in Beteiligungsprozesse zu integrieren. Zum einen ist das Interesse der potentiell Beteiligten an Langfrist- Themen erfahrungsgemäß begrenzt, zum anderen ist eine inhaltlich und methodisch schlüssige Zukunftsvorausschau ein schwieriges Unterfangen. Und bei langfristigen Planungshorizonten besteht auch die Gefahr, dass Zielvorstellungen zu statisch werden. Daher müssen immer auch kurzfristige Entwicklungspotentiale beachtet werden (Zwischennutzung, Rückbaubarkeit, etc.).

Beteiligungsproblem 4: Welche Beteiligungsbefugnisse gibt es in der Raumplanung?

Die gesetzlichen Vorgaben zur Beteiligung sind knapp gehalten. Im Raumplanungsgesetz ist für die meisten Planungen nur der Hinweis auf das öffentliche Auflageverfahren beinhaltet („Der von der Gemeindevertretung beschlossene Entwurf (…) ist einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen…“) mit den Detailregelungen zu Kundmachung usw. Das gilt für den Landesraumplan, das Räumliche Entwicklungskonzept, den Flächenwidmungsplan, den Bebauungsplan oder den Umlegungsplan. Zum Räumlichen Entwicklungskonzept findet sich im RPG zusätzlich die Formulierung: „Bei der Erstellung des räumlichen Entwicklungskonzepts hat die Gemeinde die Mitwirkung der Bevölkerung in angemessener Weise zu gewährleisten.“ Was im Einzelfall angemessen ist, wird vom Gesetz nicht weiter spezifiziert.

Dazu stellen sich verschiedene Fragen: Für wen soll die Beteiligung angemessen sein? Was für eine Landesverwaltung angemessen erscheint, wird von einer Gemeinde, einer NGO oder einem Grundbesitzer möglicherweise ganz anders gesehen. Im Hinblick worauf soll die Beteiligung angemessen sein? Im Hinblick auf das zur Verfügung stehende Budget? Auf die Einwohnerzahl? Auf einen definierten Zeitrahmen? Auf die Zusammensetzung der Beteiligten? Und was bedeutet ‚angemessen‘ bei einer Konflikt- behafteten Planung?

Beteiligungsproblem 5: Welche raumplanerische Ebene wird betrachtet?

Je nach raumplanerischer Ebene (und damit nach Art der Planung) sind die Anforderungen an einen Beteiligungsprozess sehr unterschiedlich:

Für die örtliche Raumplanung mit Entwicklungskonzepten und Flächenwidmungsplanung kann gelten: »Viele Kompetenzen müssen zusammengeführt werden, damit eine gute Stadt entsteht« (noch ein Zitat von Prof. Klaus Selle aus dem ersten Beteiligungsatelier).

Bei Fragen der Regionalplanung und Regionalentwicklung, z.B. mit sektoralen oder integrierten räumlichen Konzepten für Teilräume von Vorarlberg oder das ganze Land nimmt erfahrungsgemäß der Einfluss der organisierten Interessen zu und die Beteiligung der einfachen Bürger ab. Dies ist jedoch eine Zustandsbeschreibung und keine Charakterisierung einer wünschenswerten Situation.

Wenn die Beteiligung einen Beitrag zu Grundlagenstudien oder übergeordneten Strategien leisten soll (ÖREK, EUSALP, etc.), wird die fachliche Expertise von Expertennetzwerken und ‚Epistemic Communities‘ eine größere Rolle spielen. Trotzdem kann eine breite Beteiligung zumindest in Form empirischer Umfragen wichtige Erkenntnisse liefern.

Auch der räumliche Maßstab spielt also eine wichtige Rolle für das Design eines ‚angemessenen‘ Planungsprozesses.

Bausteine für Beteiligungsprozesse und Selbstverständnis der beteiligten Anspruchsgruppen

Ein Beteiligungsprozess kann durch ein sorgfältiges Design an Qualität gewinnen. Dabei hilft es, den Planungsprozess in einzelne Schritte zu zerlegen und bei jedem Schritt getrennt zu überlegen, wer die handelnden Akteure sind, welche Aufgaben sie haben, wer Entscheidungen trifft und wie verschiedene Akteursgruppen ggf. zusammenwirken müssen. In diesem Wechselspiel geben während bestimmter Phasen die beteiligten Bürger den Ton an, während in anderen Phasen die Fachexperten das Wort haben oder politische Weichenstellungen getroffen werden müssen. Wir nennen das das ‚Ping-Pong Spiel gelingender Beteiligung‘.

Da jeder Planungsprozess seine eigene Choreographie besitzt, die sich aus dem Zusammenwirken von Problemstellung, Rahmenbedingungen und Akteurskonstellation ergibt, kann man keinen standardisierten Ablauf für dieses Wechselspiel definieren. Man kann jedoch idealtypisch verschiedene Prozessphasen benennen und durchdenken:

1. Handlungsbedarf feststellen:

Letztlich ist immer die Wahrnehmung eines Problems der Ausgangspunkt für einen (räumlichen) Planungsprozess.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Erkennt Handlungsbedarf aufgrund konkreten Problemdrucks oder auf der Basis von grundsätzlichen politischen Zielen (verschiedene politische Ebenen)-> benötigt Verbündete (Legitimation in der Bevölkerung, Unterstützung anderer politischer Ebenen)	Weiß Bescheid über Zustände, hat Zugang zu Statistiken und weiteren Informationsgrundlagen; kennt die verfügbaren Ressourcen. Kann für die Politik einen Vorschlag für einen Projektauftrag definieren	Zeigt Probleme auf und formuliert Anliegen: Interessen- und Sozial-raumerkundung zur Formulierung der Problemstellung aus Sicht der Beteiligten (muss ggf. im weiteren Prozessverlauf reflektiert werden)	Wie (bzw. ab wann) kommt die externe Expertise in den Prozess? Bringt bei frühzeitiger Beteiligung den Blick von außen ein und leistet fachliche Unterstützung (Expertise zum Problem, und zum richtigen Maßstab)

2. Raumanalyse:

Eine Raumanalyse –bestenfalls bezogen auf Stärken, Schwächen, Gefahren und Chancen (SWOT) – untermauert den Handlungsbedarf und verschafft Informationsgrundlagen für den Planungsprozess. In der Raumanalyse werden Informationen über den Raum und verschiedene Nutzungsmöglichkeiten und –einschränkungen und deren Rahmenbedingungen und Wechselwirkungen zusammengestellt.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Ist Auftraggeber der Raumanalyse, bringt ihre eigene Einschätzung (Erfahrungswissen) ein-> benötigt ExpertInnen und Verwaltung)	Übernimmt das Projektmanagement für die Raumanalyse, wirkt mit und stellt Unterlagen und Informationen bereit -> (benötigt Fachleute)	Bringen ihre Wahrnehmungen des Raumes ein (Raumdeutung), benennen Potentiale und Bedürfnisse)	Unterstützen die Analyse durch Daten / Erhebungen. Schätzen die Wirkung von Planung und Maßnahmen ein, bringen Blick von außen, sehen Raumwirkungen und Tendenzen. Zeigen Zusammenhang zu Planungen und Konzepten

3. Mission und Vision definieren (normative Planungsebene):

Die normative Planungsebene beinhaltet die Definition von Mission (Planungsaufgabe der öffentlichen Hand) und Vision (angestrebter Zustand des Planungsraums in der Zukunft, evtl. alternative Zukunftspfade), einschließlich der Werte und Leitideen, die diese prägen. Sie findet oft nur in den Köpfen der Entscheidungsträger statt, hat aber – wenn nicht explizit geäußert – Konfliktpotential für den Planungsprozess.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Ist eigentliche Gestaltungsaufgabe der Politik über Alltagsentscheidungen hinaus.	Wirkt mit und liefert Argumente	Entwickeln Zukunftsbilder, nehmen gemeinschaftliche Interessen wahr. Bringen Einzelinteressen ein.	Können moderierend und beratend (coachend) tätig sein.

4. Konzepte entwickeln (strategische Planungsebene):

In dieser Phase werden Entwicklungskonzepte für die Raumentwicklung formuliert. Sie konzentrieren sich auf zentrale Handlungsansätze unter Nutzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung auf verschiedenen politischen Ebenen.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Bestimmt die Agenda = Ziele verwirklichen und damit gewählt werden (-> benötigt Zustimmung in der Partei/Koalition, Verbündete bei den Beteiligten).	Wirkt inhaltlich und organisatorisch mit	Setzen Interessen durch und fordern Parteistellung ein. Wirken als Multiplikator. Leisten notfalls Widerstand.	Begleiten Erarbeitungsprozess für Entwicklungskonzepte. Bringen externe Expertise in die Erarbeitung der Strategien. Unterstützen Darstellung der Inhalte (Text und Pläne)

5. Umsetzungsplanung (operative Planungsebene):

Beim Erarbeiten von Handlungs- und Umsetzungskonzepten (z.B. Verkehrskonzept, Spiel- und Freiraumkonzept, aber auch Flächenwidmungs- und Bebauungspläne) müssen die vorhandenen Ressourcen und die Umsetzungsorganisation berücksichtigt werden. Sinnvoll ist auch eine ex ante- Evaluation unter Berücksichtigung der normativen und strategischen Ziele sowie eine Risikoanalyse.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Gibt den Rahmen vor und achtet auf Zusammenhang zur strategischen und normativen Planung. Wägt Einzelinteressen ab. (-> benötigt Prozessbegleitung durch Verwaltung und externe Experten).	Ist verantwortlich für die fachlich richtige Ausarbeitung der Pläne nach den gesetzlichen Anforderungen (-> benötigt Politik für inhaltliche Vorgaben)	Liefern Alltagswissen und Praxisbezug Bringen Ideen ein (Querdenken). Machen Entscheidungen und Anliegen öffentlich.	Bringen externe Expertise in die Planungen ein, z.B. Maßnahmenvorschläge. Moderieren und reflektieren ggf. den Prozess. Unterstützen Darstellung der Inhalte (Text und Pläne).

6. Umsetzung von Einzelmaßnahmen:

Für die Umsetzung konkreter Maßnahmen wird ein Projektmanagement benötigt (Definition von Arbeitspaketen, Ressourcen- und Zeitplanung mit Meilensteinen und Verantwortlichkeiten, laufendes Controlling…), welches die laufenden Umsetzungsaktivitäten steuert.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Entscheidet und beauftraget konkrete Maßnahmen. Stellt Finanzierung sicher. (-> benötigt Zustimmung der Beteiligten).	Plant die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen. Ist ggf. verantwortlich für das Projektmanagement. Unterstützt die Durchführung (-> benötigt Fachleute).	Tragen Maßnahmen mit und legen aktiv mit Hand an. Überwachen die bedürfnisgerechte Ausführung der Maßnahmen.	Können einzelne Projekte unterstützen (Projektmanagement und fachliche Expertise). Moderation von Gruppenprozessen und Teamarbeit.

7. Evaluation der durchgeführten Maßnahmen:

Der Stand der Umsetzung von Plänen und Konzepten sowie die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen muss durch ein laufendes Monitoring und Controlling sowie durch eine ex post- Bewertung der Zielerreichung begleitet werden.

Rolle der Politik	Rolle der Verwaltung	Rolle der Beteiligten	Rolle der externen Experten
Ist Auftraggeber, will Entscheidungen überprüfen und Erfolg verkaufen.	Ist zuständig als ausführendes Organ, muss an Politik berichten. Will für künftige Maßnahmen lernen.	Bringen Alltags-erfahrung ein und geben Feedback zu Prozess und Ergebnis. Machen Verbesserungsvorschläge.	Unterstützen methodisch (Wirkungsanalyse, Grund-raster - Themen) und stellen Rückkoppelung her.

Die genaue Betrachtung der einzelnen Phasen ermöglichen es, die Rolle der Beteiligten, die gewünschten Ergebnisse (und auch die Grenzen der Beteiligung) für jede Phase genau zu definieren. Dadurch wird der Beteiligungsprozess zielgerichtet und transparent.

Typische Einwände, Fehlentwicklungen und ‚No go‘s‘ (speziell mit Blick auf die Raumplanung)

Es sind ganze Bücher über Beteiligung geschrieben worden – über Rahmenbedingungen, Methoden und Grenzen. Der vorliegende Leitfaden kann dies nicht ersetzen. Er kann allenfalls einige besondere Probleme der Beteiligung bei Raumplanungsprozessen skizzieren, wie sie in den durchgeführten Workshops angesprochen wurden. Sie zeigen, dass es echte Grenzen der Beteiligung gibt – die im Einzelnen wohl überlegt und begründet sein müssen – und dass es auch wahrgenommene Beteiligungsgrenzen gibt, die durch ein entsprechendes Prozessdesign verschoben oder durchbrochen werden können.

Repräsentativität der Beteiligung

„Die Bürger wollen nicht“ – es gibt nicht nur die Politikverdrossenheit der Bürger, sondern inzwischen auch eine ‚Bürgerverdrossenheit‘ der Politik, denn Beteiligungsprozesse laufen immer wieder in den gleichen Mustern ab.

Auch innovative Beteiligungszugänge sprechen oft nur eine bestimmte Klientel an und so dominieren oft die wenigen politisch Aktiven und die lautstarken Interessenvertreter die Diskussion. In der Praxis der Raumplanung bedeutet dies, dass die Mehrheit derjenigen, die sich in einen Planungsprozess einbringen, Grundeigentümer oder betroffene Anwohner sind. Das bedeutet, dass Einzelinteressen lautstark zum Ausdruck gebracht werden, während das ‚Gemeinwohl‘ selten Thema ist (oder Einzelinteressen hinter Gemeinwohl- Argumenten versteckt werden). Beteiligung kann auch einen politischen Druck auf die Entscheidungsträger erzeugen, den es auszuhalten gilt. Beteiligungsprozesse befördern Einzelinteressen, wenn es nicht gelingt, die übergeordneten Interessen und das Zusammenspiel der verschiedenen möglichen Raumnutzungen zum Thema eines öffentlichen Diskurses zu machen.

In diesem Zusammenhang stellt sich eine weitere Frage: Wie beteilige ich die ‚schwierig zu Beteiligenden‘ bzw. „Abgehängten“? Welche (anwaltschaftlichen und/oder aufsuchenden) Methoden gibt es, um auch diese Interessen in einem Beteiligungsprozess zu Wort kommen zu lassen?

Wenn Beteiligung Selbstzweck wird

Reine Bürgerbeteiligung wird schnell zur „Bürgerbeschäftigung“, wenn sie nicht ernst gemeint ist. Es gibt bei vielen politischen Entscheidungsträgern die Neigung, grundsätzliche Weichenstellungen selbst vorzunehmen, bevor die Bürgerschaft beteiligt wird. Man hat Angst, gute Projekte auf’s Spiel zu setzen oder sensible Konflikte um die Raumnutzung zu früh öffentlich zu präsentieren. Wenn aber Beteiligung dann nur noch das Sahnehäubchen ist, weil die grundsätzlichen Entscheidungen schon getroffen sind, dann fühlen sich die Bürger nicht ernst genommen.

Beteiligung ‚pro forma‘ und ohne größere Folgen für das Ergebnis des Planungsprozesses ist kontraproduktiv und sollte vermieden werden. Es ist klar, dass die gewählten Entscheidungsträger die Verantwortung für ihre Entscheidungen haben, die ihnen die beteiligten Bürger auch nicht abnehmen können. Aber wie oben dargestellt wurde, gibt es in jeder Phase eines Planungsprozesses sinnvolle Aufgaben für beteiligte Bürger. Wichtig ist, dass die Aufgaben in dieser Phase des Prozesses klar und offen kommuniziert werden und damit auch die Grenzen der Beteiligung abgesteckt sind. Es muss geklärt sein, was mit den Ergebnissen des Beteiligungsprozesses passiert und wie es danach weitergeht. Ohne ein solches Prozessdesign ist ein zielführender und die Beteiligten wertschätzender Prozess kaum machbar, insbesondere wenn es um komplexe räumliche Planungen geht.

Beteiligung dauert zu lange

Wenn Beteiligung ernst gemeint ist, handelt es sich um eine verstetigte Kultur, nicht um ein einmaliges Event. Dafür ist zuerst einmal ein ziemlicher Zeitaufwand nötig, bis sich neue Regeln und Routinen eingespielt haben. Dieser Zeitaufwand kollidiert unter Umständen mit der Notwendigkeit, eine bestimmte Planung in einer kürzeren Frist durchzuführen.

Die Zeitknappheit der Politik resultiert zum einen aus dem konkreten Problemdruck, der der Auslöser dafür war, dass der Planungsprozess begonnen wurde. Zum anderen resultiert sie aus den Wahlzyklen, denn die produktiv nutzbare Zeit zwischen der Neuwahl der politischen Gremien und ihrer Konstituierung und dem erneut folgenden Wahlkampf für die kommende Wahlperiode ist begrenzt.

Die Entscheidung für eine faire Beteiligung muss im Kopf der Politiker fallen, der Beteiligungsprozess muss in die Gemeindepolitik eingepasst werden. Wenn der verfügbare Zeitrahmen nicht passt, kann dies ein ‚No Go‘ für Beteiligungsprozesse sein.

Die Expertise der Beteiligten

In Prozessen der Raumplanung sind oft Vorkenntnisse gefragt. Nicht nur wie oben ausgeführt – die Fähigkeit, Karten zu lesen und verschiedene Ansprüche auf die Raumnutzung nachvollziehen zu können, sondern auch Expertise zu raumfunktionalen Zusammenhängen, Infrastruktur- Notwendigkeiten und gesetzlichen Rahmenbedingungen. Das können die beteiligten Bürger in der Regel nicht leisten und von daher tönt häufig auch der Ruf nach Grenzen der Beteiligung in der Raumplanung.

Es gibt aber nicht nur das Faktenwissen der Experten, sondern auch ‚Laien-Wissen‘, das für räumliche Planungen hilfreich ist, die Ergebnisse aufwertet und deren Legitimität erhöht. Es ist das Wissen um alltägliche Zusammenhänge, Bewegungsmuster und Raumbedürfnisse. Dieses kann von Experten und Entscheidungsträgern nur unvollständig beigebracht werden. Und auch das Wissen darüber, was sein soll – aus alltagspraktischen wie auch grundsätzlichen bzw. ethischen Überlegungen heraus – ist ein Wissen, das alle Bürgerinnen und Bürger gleichermaßen in einen Planungsprozess einbringen können. Darüber hinaus ist es Aufgabe der Verantwortlichen für einen Beteiligungsprozess, die notwendige Expertise in dem Umfang bereit zu stellen, dass Bürgerinnen und Bürger qualifiziert mitreden können.

Was kann die Landesraumplanung zur Beteiligungskultur beitragen?

Die Gemeinden sind wichtige Träger der Raumplanung. Ihre Planungshoheit nehmen sie im Zusammenwirken mit der Landesraumplanung wahr. Dabei liegen die Kompetenzen der Landesebene in der Ausarbeitung von konzeptionellen Grundlagen (Landesraumpläne, Umweltprüfung, etc.) und in der grenzüberschreitenden Abstimmung. Die Kompetenzen der örtlichen Raumplanung liegen in der Formulierung von Entwicklungszielen der Gemeinde (Räumliche Entwicklungskonzepte) sowie in der konkreten Planungs- und Bewilligungspraxis (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan, Genehmigungsverfahren, etc.). Die Landesraumplanung prüft und ggf. genehmigt örtliche Widmungen und Bauvorhaben. Beteiligungsprozesse finden überwiegend auf der Ebene der kommunalen Raumplanung statt. Wie kann also die Landesraumplanung zu einer Erhöhung der Beteiligungskultur in diesen Prozessen beitragen?

Wie in Kap. 1.2 erläutert, beschränkt sich der Gesetzestext überwiegend auf Vorgaben zur Durchführung des Auflageverfahrens für räumliche Planungsgrundlagen sowie – im Falle der Räumlichen Entwicklungskonzepte – auf den Hinweis, die Öffentlichkeit sei ‚angemessen zu beteiligen‘. Ziel der vorliegenden Publikation ist es, den Begriff der ‚angemessenen Beteiligung‘ mit Leben zu füllen und gemeinsam mit den für räumliche Planungen Verantwortlichen qualitative Kriterien zu entwickeln. Diese Kriterien können bei der Vergabe von finanziellen Mitteln genutzt werden, mit denen die Planungsprozesse der Gemeinden unterstützt werden.

Darüber hinaus wird von der Vorarlberger Raumplanung eine enge Abstimmung zwischen örtlicher und überörtlicher Planung angestrebt. Das äußert sich darin, dass für jede Gemeinde in der Landesraumplanung ein Ansprechpartner benannt ist, der die Planungen und Projektierungen der örtlichen Raumplanung begleitet bzw. zumindest deren Übereinstimmung mit den übergeordneten Planungsgrundlagen des Landes zu prüfen hat. Diese Rolle der Landesraumplanung kann verschieden interpretiert werden:

Der zuständige Raumplaner des Landes kann sich auf seine hoheitlichen Befugnisse beschränken und die Planungen der Gemeinde dahingehend prüfen, ob sie aus Sicht des Landes genehmigungsfähig sind oder nicht. Er beschränkt seine Rolle also auf die Begutachtung der vorgelegten Planungen.
Er kann aber auch frühzeitig beratend in den Planungsprozess der Gemeinde einwirken, um gemeinsam mit den Gemeinden eine möglichst optimale Planung zu gewährleisten, die gleichermaßen den örtlichen Bedürfnissen und überörtlichen Vorgaben entspricht.

Die zweite Rolle ist wesentlich anspruchsvoller. Sie setzte eine vertrauensvolle Zusammenarbeit ‚auf Augenhöhe‘ zwischen der Gemeinde und dem örtlich zuständigen Raumplaner bei der Landesraumplanung voraus. Und sie zwingt ihn in eine Doppelrolle als Prozessbegleiter und Genehmigungsinstanz. Das erfordert eine frühzeitige und intensive Kommunikation über die Grenzen des Möglichen, denn Aushandlungsprozesse finden immer ‚im Schatten der Hierarchie‘ statt.

In diesem Geist der ‚begleitenden Raumplanung‘ ist es auch möglich, in der Raumplanung des Landes Vorarlberg eine ‚Kultur der Beteiligung wachsen zu lassen, in dem die Fördermittel für Planungsprozesse teilweise an die Beteiligungsqualität gekoppelt werden und diese Qualität in einem gemeinsamen Beratungsprozess zwischen Land und Gemeinde für jeden Einzelfall definiert wird.

Überblick über bisher verwendete Methoden und mögliche weitere Methoden, die eine Erprobung benötigen

In den vorbereitenden Workshops (Beteiligungsateliers) zu dieser Publikation wurde abgefragt, welche Beteiligungsmethoden bisher schon in der Raumplanungspraxis in Vorarlberg Anwendung finden. Folgende Methoden wurden genannt:

subjektive Landkarten
Streifzüge
Planning for real, Symbolkarten…
Wahrnehmungsübungen vor Ort
Genius Loci zuhören
(offene) Ideenwerkstatt
Ideeboxen virtuell / real
Interviews
schriftliche Befragungen
Pro Action Cafe
Dynamic Facilitation
Art of Hosting
Open Space, 1 Tag (Walgauforum)
OE – State of the Art
Spaziergänge
Wiener Modell (Testplanung)
regionales Wiki (WalgauWiki)
CESBA-Sprint (Hochhäderich)
Metalog Konferenz
World Cafe (Symposium Tourismusstrategie 2020)

Es gibt eine ganze Reihe weiterer Methoden, die in der Vorarlberger Raumplanungspraxis in Pilotprozessen erprobt werden könnten. Die Auswahl reicht von Methoden zur Konfliktvermittlung über Planungswerkstätten am realen Ort bis zu Web- basierten Abstimmungstools. Dies ist eine Aufgabe der kommenden Jahre.

Qualitätskriterien für Beteiligungsprozesse in der Raumplanung

Aus der Planungspraxis der Vorarlberger Raumplanung wurde gemeinsam mit den ‚Systempartnern – den Landesraumplanern, Bürgermeistern, RegionalmanagerInnen und externe ExpertInnen – ein Katalog von Kriterien entwickelt, anhand dessen die Qualität eines Beteiligungsprozesses beurteilt werden kann. Die Kriterien wurden in vier Themenblöcke aufgeteilt:

Wann ist die Beteiligung nützlich (…generiert einen Mehrwert für den Planungsprozess)?
Wann ist die Beteiligung angemessen (das Verhältnis Aufwand – Nutzen stimmt)?
Wann ist Beteiligung fair?
Wann bringt die Beteiligung einen (persönlichen) Zugewinn für alle Beteiligten?

Die Erarbeitung der Qualitätskriterien erfolgte in Abstimmung mit den im Jahr 2008 vom österreichischen Ministerrat empfohlenen „Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung“ (www.partizipation.at). Sie dienen als Grundlage zur Planung des für den spezifischen Einzelfall geeigneten Beteiligungsprozesses:

Wann ist die Beteiligung nützlich (…generiert einen Mehrwert)?

N 1 Haben die Beteiligten die Möglichkeit, für sie wichtige Informationen in den Prozess hineinzutragen?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Haben alle von der Raumplanung Betroffenen die Möglichkeit, ihre Interessen deutlich zu artikulieren – insbesondere diejenigen, die für die geplante Raumnutzung eine wichtige Zielgruppe darstellen?	-> Wie werden die Betroffenen identifiziert? Wie werden die Zielgruppen identifiziert?
Kann der Blickwinkel auf diejenigen ausgeweitet werden, die sich nicht selbst im Beteiligungsprozess vertreten können (Personen die aufgrund Alter, Bildung, Sprache etc. gehandicapt sind, natürliche Umwelt und nachfolgende Generationen…)?	-> Wie werden Interessen identifiziert, die sich nicht selbst beteiligen können? Auf welche Weise werden sie berücksichtigt?
Können mit dem Beteiligungsprozess Bedürfnisse in Erfahrung gebracht und gegeneinander abgewogen werden? Werden im Prozess die Bedürfnisse der Beteiligten und der betroffenen Nutzer mit den politischen Strategien abgeglichen?	-> Mit welcher Vorgehensweise werden verschiedene Bedürfnisse einander gegenüber gestellt und wie werden sie den politischen Zielen gegenüber gestellt?
Haben die Beteiligten ausreichendes Grundwissen über raumplanerische Probleme und Zusammenhänge?	-> Wie kann ggf. Grundwissen vermittelt werden?

N 2 Wird durch den Beteiligungsprozess die Sensibilität für die Raumplanung bei den Betroffenen und in der Allgemeinheit erhöht?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Wird durch den Beteiligungsprozess die Bekanntheit von Planungsgrundlagen bei den Betroffenen und in der Allgemeinheit erhöht?	-> Wie kann man die Information über Planungsgrundlagen in der Raumplanung verbessern?
Werden durch den Planungsprozess die Bürger für die Ziele der Raumplanung sensibilisiert?	-> Welche wichtigen Ziele sollten schon im Vorfeld thematisiert werden (und wie?)?

N 3 Wird der (Raum-)Planungsprozess selbst durch die Beteiligung verbessert?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Kann mit der Beteiligung Zeit für eine optimale Lösung gewonnen werden (innehalten und nachdenken)?	-> Welche Zeitfenster lässt der gewählte Zeitplan zu?
Hilft die Beteiligung dabei, in die Umsetzung zu gelangen und Druck für Maßnahmen zu erzeugen?	-> Welche dringenden Maßnahmen werden schätzungsweise von den Beteiligten benannt?

N 4 Wird durch den Beteiligungsprozess die Legitimation der räumlichen Planung erhöht?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Ist ein Beteiligungsprozess aus Gründen der Legitimation der räumlichen Planung unumgänglich?	-> Welche größeren Legitimationsprobleme lassen sich schon im Vorfeld der Planung feststellen?
Erfolgt durch den Beteiligungsprozess eine Verständigung zwischen verschiedenen Interessensgruppen über die Raumnutzung? Werden Konflikte in der Raumnutzung vermindert bzw. ein Nutzungsausgleich erleichtert? Wird Akzeptanz für die Planungen erzeugt (auch Akzeptanz für Beschränkungen)?	-> Welche Konflikte bzw. Beschränkungen lassen sich im Vorfeld absehen?
Werden durch den Beteiligungsprozess die Ergebnisse politisch unanfechtbar?	-> Wie lautet dann die Argumentation?
Kommen im Beteiligungsprozess evtl. raumplanerische ‚Tabuthemen‘ und grundsätzliche Veränderungen auf die Tagesordnung?	-> Lassen sich derartige Tabuthemen bereits im Vorfeld absehen und entsprechend inkludieren?

N 5 Wird durch die Beteiligung die politische Kultur in der Gemeinde / Region verbessert?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Ist der öffentliche Raum ein zentrales Thema des Planungsprozesses? Wird die gemeinsame Verantwortung für den öffentlichen Raum und die Gemeindeentwicklung thematisiert?	-> Welche Nutzungen des öffentlichen Raums sind betroffen?
Steht die gemeinsame Gestaltung im Mittelpunkt des Planungsprozesses?	-> Wie soll erreicht werden, dass sich Beteiligung nicht im Schutz eigener Partikularinteressen erschöpft und auch Fragen der Entwicklung einschließt?
Können neue Kräfte mobilisiert werden, die Verantwortung übernehmen?	-> Wie können diese neuen Kräfte identifiziert und angesprochen werden?
Können verschiedene Parteien vereint und willkürliche (Gefälligkeits-)Entscheidungen in der Politik vermieden werden?	-> Gibt es politische Konstellationen und Interessen, die frühzeitig mit bedacht werden sollten?

Wann ist die Beteiligung angemessen (Verhältnis Aufwand - Nutzen)?

A 1 Sind die Ziele des (Raum-)Planungsprozesses realistisch im Hinblick auf einen Beteiligungsprozess?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Können sich die Beteiligten am Prozessbeginn einigen, was angemessen ist?	-> Gibt es einen Auftakt / Vorprozess, bei dem dies möglich ist?
Kann das Prozessergebnis auch in einen tragfähigen Dissens münden (es besteht kein Konsens-Zwang)?	-> Sind die Modalitäten der Entscheidungsfindung im Vorfeld bereits festgelegt?
Bestehen (auch bei Langfristplanungen) kurzfristige Umsetzungsoptionen, die zur Beteiligung motivieren?	-> Können Etappenziele formuliert werden oder sind zumindest im Prozessdesign solche vorgesehen?
Haben die Beteiligten die Möglichkeit, sich in die Materie einzuarbeiten?	-> Kann man schon vorab Lernschritte /-ziele definieren?
Können die im Beteiligungsprozess formulierten Ziele umgesetzt werden?	-> Gibt es Hinweise darauf, dass im Beteiligungsprozess Ziele definiert werden, die nicht umsetzbar sind?

A 2 Passt das Prozessdesign zu den Zielen des Raumplanungsprozesses?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Ist die Entwicklung des Prozessdesigns ebenfalls schon Gegenstand eines Beteiligungsprozesses?	-> Werden beispielsweise in einem Vorprozess Ziele und Rahmenbedingungen ausgehandelt?
Werden klare Aufträge an die Prozessbeteiligten festgelegt?	-> Lassen sich die Aufgaben aus den Zielen der räumlichen Planung herleiten? Ist der Platz für die Ergebnisse im Prozess definiert?
Kann beispielsweise ein längerer Prozess in Phasen gegliedert werden? Kann die externe Prozessbegleitung nach Stundenaufwand abgerufen werden und dadurch an den Prozessverlauf angepasst werden?	-> Gibt es ein Prozessablauf-Schema?
Ist der Prozess selbst ein wichtiges Thema, gibt es wiederkehrende Möglichkeiten zur Reflexion?	-> Gibt es im Prozessablauf- Schema Reflexionsschleifen (und die dazu benötigte Zeit)?
Sind die notwendigen technischen Möglichkeiten gegeben?	-> Können die benötigten technischen Möglichkeiten vorab bereits definiert werden?

A 3 Passen die Form der Beteiligung und der Zeitaufwand zum Thema?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Sind die vom Planungsgegenstand Betroffenen auch die zu Beteiligenden?	-> Gibt es einen Überblick über die Betroffenen und die unterschiedliche Art der Betroffenheit?
Kommt die Beteiligung zum richtigen Zeitpunkt im Entscheidungsprozess (nicht zu spät)?	-> Sind die richtigen Zeitfenster gewählt (Beitrag zur Problemwahrnehmung, Analyse, Lösungs- bzw. Variantensuche, Maßnahmenformulierung..)?
Haben – insbesondere bei lang dauernden Prozessen – die Bürger ausreichend Ressourcen für ihre Beteiligung zur Verfügung?	-> Gibt es Überlegungen dazu, welchen Zeitaufwand die Bürger haben und wie man ihnen Unterstützung geben könnte?
Passen die Beteiligungsmethoden zum Planungsgegenstand?	-> Gibt es eine klare Zuordnung zwischen Methode und angestrebtem Ziel im jeweiligen Prozess-Baustein?
Passt der Beteiligungsprozess zum sonst in der Gemeinde / Region üblichen Austausch zwischen Politik und Bürger? Wird mit der Beteiligungsenergie verantwortungsvoll umgegangen?	-> Wie sind die Erfahrungen der Bürger mit einer Beteiligung am politischen Leben?

A 4 Werden die Rahmenbedingungen für die räumliche Planung beachtet?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Wird wenn die zur Verfügung stehende Zeit beim Design des Beteiligungsprozess berücksichtigt?	-> Gibt es einen klar festgelegten zeitlichen Rahmen für den Prozessablaufplan?
Sind der zeitliche Rahmen und die ihn verursachenden Rahmenbedingungen öffentlich kommuniziert?	-> Gibt es Notwendigkeiten, die auf einen festgelegten Termin zur Entscheidungsfindung verweisen?
Ist der Prozess an die Gemeindegröße bzw. an den Problemraum angepasst?	-> Wurden die Planungsinhalte hinsichtlich ihres sinnvollen räumlichen Zuschnitts überprüft? Wurde geprüft, ob grenzüberschreitende Abstimmungen notwendig sind?
Passt der Prozess zu den Förderungskriterien?	-> Sind die Förderkriterien bekannt?

A 5 Übernehmen die am Prozess Beteiligten Verantwortung für den Planungsprozess?

Qualitätskriterien (mit Beschreibung):	Fragen (im Vorfeld zu beantworten):
Ist der politische Wille für den Beteiligungsprozess gegeben?	-> Sind die Motive für den Start eines Beteiligungsprozesses angesprochen und geklärt?
Übernimmt der Bürgermeister als Zuständiger für den Gesamtprozess die Rolle des ‚Kümmerers‘?	-> Sind die Rollenverteilungen im Prozess grundsätzlich angesprochen und geklärt?
Sehen sich die Beteiligten und Betroffenen als Helfer bei der Suche nach der besten Raumnutzung?	-> Mit welchen Methoden kann ein konstruktiver Dialog unterstützt werden?
Wird auf gleicher Augenhöhe diskutiert und herrscht Offenheit von beiden Seiten?	-> Gibt es eine verborgene Agenda und Ziele, die nicht kommuniziert werden?
Werden Antriebe und Ängste aller Beteiligten (Politik, Verwaltung, Bürger, Experten) im Prozess berücksichtigt?	-> Wurden diese Antriebe und Befürchtungen im Vorfeld reflektiert und offen angesprochen?

Raumplanung und Beteiligung

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